内容提要：国情粮情的发展抬升了国人对粮食安全的认知要求,引发了理论界对粮食安全观转变的诸多呼吁。然而,有限水土条件下粮食安全被赋予的诸多内涵多会动摇高粮食自给率的先决条件,进而影响了自身被采纳的可能。本文梳理了理论界提及的大食物观、可持续观和全产业链观,并提炼了这些观点的形成基础和现实制约。研究发现,粮食供给充足是引发粮食安全观诸转变方向的现实前提。然而,无论何种方向的粮食安全观转变,都会导致粮食高供给水平和粮食高自给率的不适用。对供给充足前提的动摇构成了粮食安全观转变的理论阻碍。为给粮食安全观转变创造空间,本文认为,应进一步摆脱有关粮食安全认知的束缚,适当降低粮食自给率目标,构建双重粮食安全保障体系。
一、时代变迁与国人对粮食安全认知的期许
中国自古以来就有重视粮食安全的历史传统。而且,除个别粮食丰收时期外,供不应求是中国粮食安全保障的基本底色,也造就了以粮食数量为特点的传统粮食安全观。随着改革开放以来国情粮情的变化,我国粮食供给能力逐年上升,居民消费结构明显变化,这让旨在增加粮食产量的传统粮食安全观不再适用,对粮食安全观转变的呼吁也不断出现。
截至目前,理论界在粮食安全观转变方向上大致形成了如下期许：一是为适应居民消费结构变化的“大食物观”；二是为缓解资源环境压力的“可持续观”；三是为提升粮食安全保障水平的“全产业链观”。
(一)大食物观
大食物观的提出与中国特定的“粮食”概念有关。“粮食”是中国独有的概念,其 、范畴包括谷物、豆类和薯类。英文中并没有与中国“粮食”对等的词汇,食物(Food)和谷物(Grain)是与之相近的两个概念(王汉中,2006)。国内约定俗成的“粮食安全”源自联合国粮农组织“Food Security”概念,却以“粮食安全”替代了“食物安全”的直译。正是将“食物”改为当时在居民消费中占比高的“粮食”的做法,固化了国人对粮食安全的认知,也引出粮食安全保障中的若干不合理做法(为便于阐释,这里继续使用“粮食安全”的翻译,但内涵上不再特指粮食)。
近年来,随着经济发展和居民生活水平的提高,以粮食消费为主的国民饮食结构越发多元,居民人均食用的谷物(口粮)持续减少。与此同时,中国政府加大了政策干预力度,让更多水土资源服务于粮食增产目标,促成了粮食的连年丰收。直接需求的持续减少和粮食产量的不断增加必然造成一定的无效供给。在人多地少水更少的基本国情下,投入无效供给的水土资源越多,用于保障居民消费需求的资源就越少,满足日益多元化的食物消费需求的难度就越大。基于以上认知,“大食物观”的理念被提出且不断得到强化。而且,从论述的重点看,更多学者将更好地满足现今居民的多样化需求作为“大食物观”的核心。
然而,归纳大食物观的本质可以发现,由传统粮食安全观转变为大食物观,改变的不是目标,而是资源配置的思维。相比于传统粮食安全观,满足居民食物消费需求目标的核心地位未曾动摇,但外延更广的食物安全认知无疑会改变以粮食增产为核心的资源配置机制(曹荣湘,2005)。
大食物观是“向耕地草原森林海洋、向植物动物微生物要热量、要蛋白,全方位多途径开发食物资源”的一种观念。其本质是从关注粮食安全到更多地关注食物安全,以实现合理评价粮食安全态势、提升水土资源配置效率、更好地满足国民多样化需求的目标。提升非粮食物的地位,打破以粮为纲的认知局限和资源配置约束,进而提升资源配置效率,满足国民需求,是“大食物观”的价值所在。
(二)可持续观
中国的粮食高自给率目标是在人多地少水更少的资源禀赋下完成的。在生产技术、组织效率没有重大突破的前提下,粮食增产多会伴随着资源环境的超载、透支。在温饱尚无法解决的情形下,资源生态问题尚可容忍。在稳定超过温饱线后,保护生态环境、确保资源利用可持续就必须被提上日程。
遵循以上规律,“可持续观”多在粮食供求宽松乃至短期过剩时期得到理论界的关注和重视(程国强,2017)。在粮食供给已然充足的情形下,继续从已然透支的资源环境中索取更多粮食产量的做法恐怕并不合适,这也成为“可持续观”备受关注的现实背景。2004年以来粮食的连续丰收为“可持续观”理念的研究提供了现实基础,更让该理念逐渐融入国家粮食安全战略。2019年10月14日,国务院新闻办公室发表的《中国粮食安全》白皮书中,确保产能成为了国家粮食安全战略的重要组成,并进一步提出实施“藏粮于地、藏粮于技”战略。
与顶层设计相对应,政府先后编制了农业环境资源突出问题治理总体规划和农业可持续发展规划,划定生态保护红线；相继启动和扩大了农业资源休养生息试点、重金属污染耕地修复试点、华北地下水超采综合治理试点、退耕还湿试点,实施了轮耕休作制度等。
(三)全产业链观
不同于西方国家,中国的粮食安全立足供给,更加重视生产供给端安全(曹宝明等,2021)。然而,可获性是粮食安全的最终落脚点。可以想象这样一幅场景：全国粮食总产量充足,购买力也强劲,但粮食却无法及时抵达消费者。显然,这种情形无法被认作粮食安全。
基于以上认知,尤其是在粮食生产能力完全满足需要的情形下,粮食生产之外的其他产业链环节成为提升粮食安全保障水平的关键。基于以上判断,“全产业链观”被提出并得到关注。有关学者认为,要全面提升粮食安全保障水平,需推动从保障产出端安全向保障全链条系统安全转变,从保障生产供给端安全向保障生产、加工、贸易、流通与消费全链条的系统安全转变。
以粮食流通为对象的系列研究突出了粮食流通诸环节在确保粮食安全中的重要性,呼应了“全产业链观”的核心内容。这类研究涉及从粮食产出到最终消费的整个过程,包括分环节中的粮食储备、运输、加工、销售和浪费,也包括全产业链层面不同环节的衔接效率等诸多问题。
二、现实约束及其对粮食安全战略调整的制约
国情粮情的改变引发了理论界对转变粮食安全观的呼吁。而且,相比于传统粮食安全观,理论界对转变粮食安全观的期许更显合理,理论上可更好地指导国家粮食安全战略的制定和实施。然而,不同转变方向都有各自的适用条件和面临的约束,诸方向间并非总能具有一致性,这制约了粮食安全观转变的可行性,不利于粮食安全战略的优化调整和粮食安全保障质量的提升。本部分将提炼出不同粮食安全转变方向对现有粮食安全保障格局的影响,由此看到阻碍其转变的制约因素。
归纳粮食安全观转变的三类期许可以发现,无论何种粮食安全转变方向都建立在粮食供给充足的基础上,即现阶段以生产供给端为重点、以高自给率为目标、以谷豆薯为对象的粮食安全保障基础良好乃至仍有余地。如此,只有不动摇粮食供给充足这一先决条件的转变方向才具有可行性。然而,在资源禀赋一定的情况下,无论上述哪类期许,都会直接或间接动摇粮食高自给率的基础或合理性。
(一)大食物观与粮食自给率下降
大食物观的目的面向整个国土资源,旨在全方位、多途径开发食物资源,满足日益多元化的食物消费需求。如此,过去采用的将更多资源集中在粮食作物的做法就不再适用。当前中国粮食的高自给率建立在政府严格的耕地保护制度和粮食扶持政策基础上,随着更多水土资源逐渐向非粮作物及非粮食物转移,食物供给多元的同时也会伴随着粮食产量下降。在粮食高自给率是“大食物观”转变前提的情形下,粮食自给率的下降压力会让此类转变失去源头。
(二)可持续观与粮食自给率下降
在技术尚未取得重大突破的情形下,生态资源保护与粮食增产之间往往存在负相关。在维系现有粮食增产目标就已经让农业资源环境严重超载、透支的条件下,加大对生态资源的保护自然意味着产量方面的短期牺牲。同样的,在粮食高自给率作为可持续观基础的情形下,政府对粮食自给率水平的容忍度将直接决定着可持续观转变的可行性。调研中发现,为保护地下水,华北漏洞区某市曾一度取消“粮王争霸赛”。然而,2020年以来,面对粮食增产压力,该地政府再次启动了依托地下水灌溉的“粮王争霸赛”。
(三)全产业链观与粮食自给率下降
全产业链观下的粮食安全保障同样适用于低粮食自给率的场景。然而,在前面两类粮食安全认知下,粮食安全观的转变必然意味着粮食自给率的下降,此处的粮食安全观认知转变却意味着粮食自给率下降的必要性。粮食流通效率与粮食自给率水平呈反比：一国的粮食流通效率越高,意味着粮食流通诸环节需要积压的粮食数量越少,所需的必要粮食自给率水平就越低。如果粮食流通效率低,自然需要预备更多的粮食数量以应对各环节的流通滞留。正因此,随着全链条的系统安全转变,继续生产及储备过多数量的粮食产品已没有太多意义。
三、更有效指导粮食安全战略调整的粮食安全认知演化逻辑与路径
国情粮情的改变让传统粮食安全观的适用性下降,也让转变粮食安全观的呼声频现。在粮食安全观的转变方向上,也出现了以大食物观、可持续观和全产业链观为代表的若干期许。然而,归纳以上转变方向的现实指导结果可以发现,无论何种转变方向都将动摇高粮食自给率这一前提,这也成为了更有效粮食安全观难被采纳的关键制约。对此,提出如下政策建议。
(一)进一步摆脱粮食安全认知的束缚
传统消费结构基础上形成的粮食安全观,以及由此形成的粮食安全目标有时代的合理性,也存在一定的局限性。继续以高粮食自给率作为粮食安全依据的问题日渐突出,有必要在理论层面厘清粮食和食物的关系,化粮食安全为食物安全,由此为降低粮食自给率的做法奠定理论基础。
(二)适当降低粮食自给率目标
在有限水土条件下,仅是粮食高自给率目标已对资源环境造成严重透支。维持高自给率目标的做法会进一步收窄粮食安全认知的调整空间,阻碍更有效粮食安全保障战略的选择和调整。鉴此,应适当降低粮食自给率目标,以节约出的水土资源为食物结构调整提供空间。
(三)构建双重粮食安全保障体系
在具有资源约束农业特点的国家或地区,将关键品类食物和其他食物分开管理的方式将更加有效。类似的,对我国而言,可将政府职责定位于口粮储备和基于居民购买力的口粮安全保障,而将其他食物市场放开,由此打造多元化市场主体,充分释放市场机制的作用。
(作者介绍：武舜臣,中国社会科学院农村发展研究所助理研究员；胡冰川,中国社会科学院农村发展研究所研究员、研究室主任)