民以食为天,粮丰天下安,保障粮食安全始终是国计民生的头等大事。经过改革开放40多年来的艰苦奋斗与不懈努力,中国在粮食安全保障方面取得了举世瞩目的成就,这既要归功于国内粮食综合生产能力的不断提升,也得益于中国处于全球领先的农业开放水平,国际粮食市场和海外农业资源已经成为补充国内生产供应和产销缺口不可或缺的重要组成部分。然而,尽管如此,中国粮食供需形势也并非就此“高枕无忧”。

面对国内食物消费结构的升级和粮食安全新形势,党的二十大报告指出,要“树立大食物观”,“构建多元化食物供给体系”。大食物观拓展了传统的粮食安全边界,是在确保粮食安全的前提下,综合保障居民肉蛋奶、水果、蔬菜等各类食物的有效供给。这为全面应对未来食物安全风险挑战,以及保障多元化食物供给安全提供了新的思路。结合当前中国农产品贸易形势的主要结构特征与粮食安全面临的外部风险挑战,分析大食物观对中国农产品贸易格局的优化及粮食安全保障水平提升产生的可能影响,探讨当前及今后一段时期以大食物观构建多元化农产品进口格局的制度优化需求,具有重要的研究意义及政策参考价值。

自改革开放以来,中国在粮食安全保障方面取得了举世瞩目的成就,粮食供给保障达到了高安全水平。中国之所以能以低于世界平均水平的人均资源占有量实现高于世界平均水平的人均消费量,除了要归功于国内粮食综合生产能力的不断提升,也得益于中国全球领先的开放水平,国际粮食市场和海外农业资源已经成为补充国内生产供应和产销缺口不可或缺的重要组成部分。

(一)由边际利用到深度依赖,农产品贸易全面融入中国粮食安全

新中国成立70多年来,中国农产品贸易开放的历程大致可以分为计划管理、探索开放、加速开放、全面开放四个时期,国际农产品市场与中国粮食安全的关系也由“边际利用”发展到“深度依赖”阶段,中国粮食安全领域国内国际双循环相互支撑的局面日益显现。

1.“边际利用”阶段(1949-2001年)。1949-1978年,中国对农产品贸易实行了严格的计划管理措施,贸易品种范围与数量均由政府部门统筹安排,对国际农产品市场的利用主要以实现出口创汇和调剂余缺为主。1979-1991年,随着农业改革进程的启动,国内农业生产迅速发展,粮食等大宗农产品产量快速上升,中国开始探索农产品贸易政策改革,但这一时期中国仍以鼓励农产品出口为主,农产品贸易出口创汇以支持整个国民经济发展的功能依然突出,总体贸易量也还处于较低水平。1992-2001年,中国进一步加快了市场对外开放的步伐,接连大幅度降低关税,取消非关税壁垒,积极推动对外贸易管理体制与国际接轨,初步形成了全方位、宽领域、深层次的开放局面,这一时期农产品贸易量也开始迅速提高,国际农产品对国内粮食安全保障的补充作用开始逐渐显现,但总体贸易规模与国内产量、消费量相比仍然较小。

2.“深度依赖”阶段(2001年至今)。随着2001年正式加入WTO,中国的农产品贸易进入全面开放时期,粮食安全与农产品贸易开放之间的关系也步入“深度依赖”阶段。在这一时期,中国的农产品贸易规模不断扩大,贸易地位和贸易影响显著增强。总的来看,在这一阶段,农产品贸易已经深度融入中国粮食安全,国际市场也日益成为在既定资源约束下保障国内食物供应的重要支撑。

(二)进口食物种类高度集中,重点品种进口来源地依赖度偏高

在农产品进口规模持续扩大的同时,中国农产品进口结构呈现出进口食物种类高度集中、重点品种和进口来源地依赖程度偏高的特点。从进口产品种类来看,中国的农产品进口高度集中于土地密集型产品。按品种细分来看,一是以大豆为代表的油籽已经成为中国最主要的进口粮食品种；二是受国内养殖业发展的影响,近年来玉米进口量也开始呈现出高速增长的态势；三是由于食用植物油具有不受进口配额限制、存在价格红利等优势,进口量也保持上涨趋势。从进口来源地来看,中国部分农产品存在进口国家相对集中的特征。总体而言,中国粮食产品的贸易伙伴数量不多,粮食进口对部分国家(地区)的依赖程度偏高。实际上,从农产品贸易结构与国内消费结构间的关系来看,中国农产品进口结构的变化与消费结构的转型升级并不同步。从产品竞争力来看,包括畜产品在内的劳动密集型农产品比较优势在不断下降。这意味着,无论是从满足国内居民消费结构转型升级的角度看,还是国内生产的比较优势看,都有着从贸易层面调整进口结构以更好地顺应消费转型需求的优化空间。

(三)全球粮食市场动荡加剧,外部粮食资源利用风险加大

随着中国农产品贸易规模的持续扩大,国际市场日益成为满足国内持续增长的食物消费需求、维持国内食物供给稳定的重要组成部分。然而,中国进口食物种类和进口来源地相对集中的结构特征,使其在当前复杂的国际形势和外部环境下,利用外部粮源的风险也明显增大。

一方面,中国在特定产品进口上面临着贸易伙伴选择有限、外部粮源可供性回旋余地小的潜在风险。自2013年中央“一号文件”提出推动农产品进口多元化战略以来,虽然中国积极推进粮食等重点农产品进口来源地多元化布局,但从绝对数量来看,部分粮食品种进口高度依赖于特定国家(地区)的问题依然不容小觑。一旦与主要贸易伙伴之间发生不确定性事件,进口的粮源稳定性便存在波动风险,且短期内难以寻找其他合适的贸易伙伴进行替代。

另一方面,近年来新冠疫情广泛传播、地区紧张局势等突发事件导致国际粮食市场不确定性、不稳定性风险日益加剧,尤其是出口限制措施,也给中国粮食进口带来了安全隐患。在新冠疫情爆发后,疫情的持续蔓延导致许多粮食出口国参与国际贸易的信心下降,纷纷采取出口禁令、出口配额、出口许可证、出口关税等措施限制重要农产品的对外出口,以确保本国食物的供给安全。

随着居民收入水平和消费水平的稳步提高,中国居民食物消费结构不断优化和转型升级,虽然对稻米、小麦等粮食的直接消费趋于下降,但对肉蛋奶、水产品等动物性食物消费的持续增加使对以饲料粮为主的粮食的间接需求仍呈现刚性增长态势。在国内水土资源约束条件下,这就需要进一步加大对外部资源的充分利用。在当前全球粮食市场环境不稳定、不安全因素加剧的背景下,从大食物观出发,充分利用国际农业资源和农产品市场,拓展和优化进口结构,提升农产品进口稳定性和韧性,对于推动农产品进口多元化战略发展,降低国际粮源利用的不确定性风险,发挥农产品贸易对国内粮食安全保障功能具有重要意义。

(一)以大食物观推动形成多元化农产品进口格局

从满足国内居民对高质量食物的需求出发,大食物观为中国充分利用国际市场进口更加多元、品质更高的农产品,构建更加稳定、可靠的农产品进口格局提供了优化空间。充分利用国际市场的关键在于要更加积极地拓展农产品进口的广度。从国内食物消费来看,随着中国全面建成小康社会目标的实现,国内居民对食物的需求逐渐从以谷物为主的碳水化合物的能量摄入,转变为对肉、蛋、奶、水产品等优质动物蛋白以及水果、蔬菜等多元化的食物需求。这也就意味着,中国对国际农产品市场的利用,不能仅仅局限于粮食产品,要从大食物观的理念出发,转变既有国际资源利用的思维模式,通过直接进口更加丰富的食物资源来满足国内多样化消费需求,推动形成更加多元化的农产品进口格局。

多元化的农产品进口还体现在进口更加优质以及差异化的农产品,以满足国内消费者在口感、风味、营养健康等方面的消费偏好。例如牛肉产品,澳大利亚、新西兰、乌拉圭等国外肉牛养殖牧草资源丰富,牛肉脂肪含量低、蛋白质含量高,在国内市场上受到高端消费者的青睐。部分发达国家在农产品安全追踪体系建设上更加完备、全流程品质与安全性控制更受国内消费者认可等等,这些国外农产品在质量和口感上的差异使得进口食物的种类拓展和链条延伸可以更好地满足国内居民粮食和食物安全转型升级的需要。

(二)农产品进口格局优化与粮食安全保障能力提升

优化农产品进口格局,进口更加多元化的食物种类,不仅可以更好地满足国内高品质多样化的食物消费需求,而且能够有助于推动中国建立相对多元稳定的经贸关系、优化国内农业生产要素的配置并推动农食系统向绿色低碳转型。这对于中国降低国际粮源利用不确定性风险、提高国内粮食生产资源利用效率、实现国内粮食生产可持续性发展具有重要的意义。

1.推动建立相对多元稳定的经贸关系,降低国际粮源利用不确定性风险。中国外部粮源利用中一个重要的风险来源就是进口品种和来源地高度集中可能带来的风险。相比之下,全球非粮农产品的出口主体空间更大、出口布局也更加分散。在世界范围内,畜禽产品、水产品、乳制品的出口国家数与粮食产品的出口国家数相接近,但其出口集中度要远低于粮食产品。与大豆、玉米等作物相比,从农产品出口布局来看,畜禽产品、水产品、乳制品的出口国分布更为分散,对进口国而言,可供选择的贸易伙伴回旋空间更大,防范外部风险增强供应稳定性的可能性也更高。实际上,近年来中国持续扩大的粮食进口并非用于食用消费,而是更多地用于支持国内畜禽产品的生产以及压榨需求。从大食物观的视角,如果以农产品贸易结构的调整满足国内对畜禽产品和植物油增长的消费需求,则可以大幅度降低对饲用粮源的进口需求,进而降低对有限来源地粮源的进口依赖。事实上,中国在大量进口饲用作物的同时,也进口了部分动物产品和植物油。

此外,与粮食产品相比,肉类、奶类等农产品一般不被视为重要战略物资,在国际农产品贸易市场受外部动荡影响时不会与粮食农作物一样面临广泛的出口限制。因此,从以大食物观满足国内多元化食物消费的视角出发,在世界粮食产品进口来源国短期内仍然高度集中且当前国际经贸环境不确定性仍在加剧的情形下,中国的农产品贸易结构向着顺应消费转型升级的方向加大调整力度,增加对进口来源空间更加广泛的畜禽等产品的进口,则可通过直接进口非粮农产品的方式降低粮食进口可供性风险,扩大进口来源范围,增强外部粮源供给的稳定性和韧性,提升粮食安全保障能力。

2.优化国内农业生产要素的配置,提高国内粮食生产资源利用效率。国内的食物消费升级意味着粮食安全从“吃得饱”加快向“吃得好”的转型,而能够满足居民“吃得好”需求的肉蛋奶等高质量农产品属于高耗水土资源型产品。“人多地少水缺”的基本国情是中国粮食生产面临的“硬约束”。从水土资源利用的角度来讲,要满足14亿人口的吃饭问题,外部市场和资源的利用不管是现在还是将来,都是保障中国粮食安全的必然选择。

从大食物观的理念出发,从国际市场上更加广泛和多元化地进口顺应消费升级需求的农产品,不仅有助于缓解生态资源压力,也有助于提升资源利用效率。如果这些进口的高资源消耗型农产品全部由国内的水土资源来进行生产,无疑会挤压国内粮食生产所需要的水土资源空间。中国的基本国情决定应优先把有限的水土资源保障国内粮食生产,适度进口畜禽产品则能够在满足居民多样化、品质化消费需求的同时,为粮食生产让出更多的水土资源利用空间。

通过肉蛋奶进口所让渡的水土资源则能够用来进一步提高国内粮食生产效率。国家规定要退出大于25坡度的耕地和沙化严重的旱地,但仍然有大部分山区和干旱半干旱地区的耕地被用于粮食生产。这部分耕地资源的土壤障碍限制突出、水热资源约束强、地形条件局限大、田间管理也较为复杂,若进行开发利用,不但要投入更高的生产成本,而且土地产出能力也相对较弱,增产能力十分有限。如果未来中国适度增加畜禽产品的进口,则能够节约出更多的水土资源空间让渡于粮食生产,并能够在保证总耕地面积不减少的情况下,让不适宜粮食生产的土地根据资源禀赋“宜经则经、宜牧则牧、宜渔则渔、宜林则林”的原则,从而实现国内农业生产要素配置的优化,进一步提高耕地的单位面积产能。

3.助力农食系统绿色低碳转型升级,实现国内粮食生产可持续性发展。当前,全球生态环境的恶化给农业生态系统的健康运行带来了严峻的挑战,并对粮食安全生产造成了一定程度的威胁。一方面,大量农业污染导致耕地与水资源质量下降、食品污染等严重问题,另一方面,由温室气体排放引致的全球气候变暖使得极端天气与病虫害发生的概率大大提高,增加了粮食生产的不稳定性。对于中国来说,畜牧业生产过程中产生的污染物排放已经成为中国环境污染的重要来源,其所产生的甲烷和氧化亚氮等非二氧化碳温室气体排放也是中国温室气体排放最关键的组成部分。随着今后中国畜禽产品消费量的持续上升,如果全靠国内生产满足消费需求,对于生态环境承载能力有限的中国来说无疑将面临巨大挑战。适度扩大畜禽产品进口是缓解资源环境承载压力,促进国内粮食生产健康可持续发展的重要方式之一。

大食物观为中国更加全面有效利用国际市场,构建更加稳定安全的农产品进口格局,增强粮食安全保障能力拓展了新的思路。然而,大食物观下更加多元化的农产品进口格局的构建和形成也需要与之相适应的制度优化调整和基础建设支撑,如动物疫病输入防控与进口产品质量管控能力的提升、冷链物流设施条件建设与进口全产业链监管体系和边境措施的调整优化等。

(一)动物疫病输入防控与进口产品质量管控能力需不断提高

与粮食产品进口相比,动物性食物的进口往往面临着更大的疫病输入和产品质量风险。农产品进口规模的扩大和进口品种的多元化会在一定程度上加大不合格食物的输入风险,对食品安全相关部门的治理能力提出了更高要求。动物疫病相较于植物疫病更为复杂,对边境防控的要求也要更高。从全球范围来看,动物疫病相对于植物疾病具有病种更多、病原更庞杂、流行范围更广、传播能力也更强的特色,且动物性农产品的进口往往涉及包括生产、加工、包装、流通等在内的多个环节及更长流通周期,导致其更容易受到疫病污染甚至多种病原体交叉污染。中国国内畜牧业养殖密度高,一旦出现境外疫病输入病例,国内畜禽感染规模可能会迅速扩大,进而对国内畜牧业和经济社会的稳定健康发展造成较大的影响。

在此情景下,中国需要不断提高边境防控与食品安全治理能力。一是要强化包括风险预警和检疫准入、指定食物进口口岸建设、疫病检疫与处理能力等在内的动植物疫病进口防控体系建设,将可能的动植物疫病控制在国门之外；二是要积极推动国内食物质量标准与国际标准实现全面完整对接,通过合理合规的方式提前向主要出口国公开公示国内各类食物内包含的农药残留、兽药残留、添加剂、微生物、重金属等有害物质的检验检疫标准,这样既能够从源头上防止进口食品安全问题的出现,又能够使得更多国家和地区生产的食物满足国内的检验检疫标准,从而进一步扩大食物进口的来源地；三是要着力完善进口农产品的质量安全风险预警体系、快速反应监管体系、进口食物全过程安全追溯机制,切实保护国内消费者权益。

(二)冷链物流设施条件与进口全产业链监管体系需逐步完善

以生鲜食品为代表的非粮农产品的大量进口,需要更高更强的国内国际冷链物流设施,在长途运输及短途配送物流环节予以支撑,才能够确保多元化农产品“供得上、供得优”。与欧美等发达国家相比,中国的冷链物流体系建设起步相对较晚,在流通保障、企业竞争与行业监管等方面能力不足。一方面,中国冷链物流设施建设仍存在短板,尚未完善的冷链物流前后端设施无法为生鲜产品流通提供规范的保温、保冷支持,导致流通损耗,增加品质不稳定因素,制约了国际上丰富多样食物产品进入国内消费市场；另一方面,中国农产品进口全产业链监管能力仍相对较弱,在进口食物由来源国到中国沿海口岸再到内陆指定口岸的过程中,存在不同监管部门“各管一段”的现象,易导致食品安全事件发生,损害消费者健康。

因此,为了更加全面充分地利用国际市场的多元化食物资源,应不断完善我国冷链物流设施、健全农产品进口全产业链监管体系。一是进一步完善政策支持体系,通过资金、政策、技术多方面支持符合条件的大型冷链物流企业开展国内国际资源整合、全链条冷链物流运作,以增强国内冷链物流体系竞争力,为国际高品质生鲜产品的顺畅流通奠定坚实基础；二是严格把控进口农产品的市场流向,进一步提升进口农产品的全链条可追溯能力。在农产品贸易预警体系建设上,要重点围绕中国粮食、肉类、奶类等食物,建立全产业链的、统筹国际国内及不同品种农产品供求状况的全球预警监测体系,既要加强对各类农产品供求、价格和疫病等信息的收集与监管,也要加强对国际供应网络、运输通道和运输关键节点的监控以及入境食品安全检验检疫的执法力度,确保包括动物类产品在内的各类农产品进口买得到、运得来、食得安。

(三)适应多元化农产品进口格局构建的边境措施需优化调整

为保护国内畜牧产业的发展和防止动物疫病的输入,我国对畜禽类产品实施了较为严格的边境措施。从非关税措施来看,中国的畜禽产品进口一方面要受到进口许可管理的约束,另一方面也要符合SPS措施。从实践效果看,这些制度安排较好地保障了国内畜牧产业发展和居民消费安全。今后,随着食物消费升级对国际农产品市场包括畜禽类产品需求的上升,我国在边境措施方面需更加精细化、灵活化的管理方式以便加大对国际多元农产品资源的利用程度。在关税水平方面,也可以根据供求形势变化,适时做出相应调整。今后可以不断完善和优化农产品进口规则认证制度,在继续坚持农产品准入动态评估机制的基础上,推进国内农产品质量认证体系与其他国家和地区进行有效对接,并在综合评估农产品进口安全性的基础上,积极拓展具有输华资格的国家(地区)和企业数量,助推中国与更多国家和地区建立相对稳定的农产品经贸关系。

中国粮食安全处于历史最好阶段,高水平的国内生产和高水平的农产品贸易开放下的世界资源利用是重要组成部分。但随着收入提高的国内食物需求转型升级压力,以及国际市场风险波动加剧,对今后高水平粮食安全保障提出更高要求。大食物观是对传统粮食安全保障思路的拓展,不仅要求在生产端突破既定农业生产要素的思维桎梏,也要在贸易端加快构建稳定多元的贸易新格局。在全球粮食市场动荡加剧的大背景下,通过拓展农产品进口广度、加大顺应消费转型升级的多元化农产品进口力度,更加高效地利用外部农产品市场,降低国际粮源利用不确定性风险,助力实现水平更高、效率提升和可持续性的粮食和食物安全。同时,积极推进边境措施的制度优化和基础设施完善提升,为大食物观下多元化农产品进口新格局构建提供支撑保障。